重塑发展动能：“十五五”要素市场化配置改革

　　“十五五”期间要素市场化改革是一场重塑中国经济底层逻辑的深刻变革。通过打破制度壁垒、激活要素潜能，将为提升要素生产率、推动新质生产力发展、进入高质量发展轨道注入强劲动力。这既是应对百年变局的主动选择，更是实现社会主义现代化强国目标的必由之路。

　　要素市场化改革是破解发展困局的战略抉择

　　当前，中国经济正处于新旧动能转换的关键节点。传统的依靠房地产和出口导向的发展动能不断衰减，以低端要素投入驱动的增长模式难以为继。“十五五”期间深化要素市场化改革，可通过要素的自由流动与高效率配置，促进传统产业改造升级，形成新的有国际竞争力的战略性新兴产业，以及加快布局发展未来产业。

　　从国际竞争看，当前地缘政治下全球产业链重构加速，美国对华采取各种抑制政策，如科技“卡脖子”、实体清单制裁、高关税等，这些都使中国继续保持较高增长速度面临的困难进一步加大。由此倒逼中国进一步改革开放，通过要素市场化改革，全面提升全要素生产率，以支撑中国式现代化所需要的中长期经济增长。

　　从国内挑战看，人口老龄化过程中我国劳动力供给年均减少600万人，土地资源错配造成全国大量工业用地闲置，目前我国数据要素利用率不足30%。这些结构性矛盾凸显加快要素市场取向改革的紧迫性。这项改革的核心价值，在于释放制度红利。通过打破要素流动壁垒，激活生产要素动力、活力与生命力，可使土地、劳动力、资本等传统要素配置效率得到大幅度提升，使数据、技术等新型要素价值创造潜力成倍释放。

　　从战略目标看，2035年要基本实现中国式现代化的远景目标，要求GDP增速保持在5%左右。据测算，这需要全要素生产率增速保持在2%甚至更高。中国在过去的工业化进程中，全要素生产率的平均年增速长期保持在4%以上，这是1978年以后经济长期保持平均9%的年增速的根本原因。2010年以来，随着工业化基本完成，我国的全要素生产率增速已经降到2%以下。若这个核心指标的年均增速提升至2%，到2030年我国可新增GDP约12万亿元。因此提升全要素生产率增速是推动高质量发展和发展新质生产力的核心标志和主要内容，也是要素市场化改革所追求的乘数效应。

　　要素市场化改革要突破的重点与难点

　　“十五五”期间，我国要素市场化改革需聚焦五大核心领域，同时也需直面多重深层次矛盾。

　　数据要素市场改革：从确权破冰到流通闭环。数据确权是改革的先手棋，但面临三个难题：一是权属界定难，如电商平台交易数据涉及用户、平台、商家三方权益，究竟应该权属于谁？这需要复杂的确权；二是安全评估难，如跨境数据流动存在主权风险；三是要素定价难，如同类数据价格经常差异达10倍以上。现在各地都在探索新的办法，如深圳试点数据资产质押融资，上海探索数据知识产权登记，但全国统一规则尚未形成。在数据流通环节，仍然存在地方保护主义，导致跨区域交易占比不高，数据交易所各自为政，标准各异。

　　土地要素市场改革：城乡二元结构下的利益博弈。当前农村集体经营性建设用地入市改革取得了突破，但全国仍有大部分县未建立相关的交易平台。城市土地市场化程度更低，工业用地协议出让占比占据绝大部分份额。这种市场化交易的不充分，必然会引致要素价格扭曲，导致资源错配与低效率。制约土地市场充分发育的蕞大难点，在于利益分配机制没有真正厘清。如当前土地增值收益分配中如何更好保障农民的权益还需进一步研究。

　　劳动力要素市场改革：户籍壁垒与社会保障断层破局。目前我国户籍制度改革进入深水区，全国仍有2.8亿农民工未市民化，难以平等地享受城市化的生活方式。另外，社会保障碎片化等制度性障碍导致劳动力跨区域、跨行业、跨所有制等流动成本大幅度增加，制约人力资本优化配置。

　　技术要素市场改革：从实验室到市场的考验。中国科技成果转化率低于发达国家的水平。目前一些省份如江苏试点高校区域技术转移转化中心模式，通过拨投结合机制，将概念验证周期大为缩短，但全国大部分高校仍未建立专业转化机构。知识产权保护不足是关键痛点，专利侵权赔偿平均数相对于研发成本来说太低，也就是侵权的成本低，由此变相助长侵犯知识产权的行为。

　　绿色要素市场改革：碳市场扩容与金融创新的瓶颈。目前全国碳市场覆盖面宽，但碳价仅为欧盟的1/5，配额分配过度宽松，导致市场信号失真。碳金融产品创新滞后，碳质押融资规模小，碳期货试点尚未落地。自愿碳市场存在项目质量参差不齐、第三方核查公信力不足等问题。

　　要素市场化改革的核心，是要全面推动要素按照广义的价格机制进行市场化流动，把存量要素活力和创造力调动起来，使增量要素流入社会边际效益蕞高的领域。“十五五”期间推进要素市场化改革，重点在于系统性地实施下列五大攻坚行动。

　　数据要素市场化的改革攻坚。一是要建立数据分类分级确权制度，区分三类数据，即个人数据（所有权归用户）、公共数据（管理权归政府）、企业数据（使用权归开发者）。二是构建国家级数据交易枢纽与区域分中心的流通创新体系，统一数据格式、接口标准。蕞近长三角试点数据跨境流动白名单制度，允许金融、医疗等领域数据有限度出境，值得向全国推广。三是推广隐私计算、区块链技术，建立数据安全沙箱，对高风险数据实施“可用不可见”交易。

　　土地要素市场化的改革攻坚。一是建设城乡统一土地市场。扩大农村集体经营性建设用地入市范围，允许土地指标跨县域交易，这将大大提升工业用地出让效率。二是盘活土地存量。建立城市闲置用地动态数据库，对闲置超2年的工业用地，实施必要的退出机制。三是收益共享。将土地增值收益分配向农民倾斜，试点土地入股与保底分红的模式，由此将大大提高农民收入，增强其配合度。

　　劳动力要素市场化的改革攻坚。一是深化户籍改革。加快推进全面取消300万人口以下城市落户限制，建立居住年限﹢社保缴纳的积分落户制度。二是衔接好社会保险。推进医保全国统筹，建立养老保险“账户随人走、权益累计算”机制，如广东、江苏等已实现社保卡跨省就医直接结算，覆盖了绝大多数定点医院。三是提升技能。实施新技能提升行动，建立企业主导的职业培训体系，开展如数字技能认证等培训班，加快数字经济人才培育。

　　技术要素市场化的改革攻坚。一是创新转化机制。可以推广江苏高校区域技术转移转化中心的模式，设立各种成果转化基金，对概念验证阶段项目给予一定额度的资助。二是严格保护知识产权，实施专利侵权惩罚性赔偿制度，提高法定赔偿上限。三是扩大知识产权证券化试点，支持中小企业融资与技术转化。

　　绿色要素市场化的改革攻坚。一是扩容碳市场。需尽快将一些重要行业如石化、化工、航空等纳入全国碳市场，建立配额拍卖与有偿分配机制，碳价逐步与欧盟接轨。二是创新金融机制。推出碳期货、碳期权等衍生品，试点碳资产质押融资。三是转化生态价值。建立跨省流域生态补偿机制。

　　构建推进要素市场化改革的保障机制

　　法律保障。通过对土地管理法、数据安全法等法律法规的修订，明确数据产权、农村土地入市等规则，为改革提供法治支撑。

　　试点先行。在国家批准的10个综合改革试点地区，探索实施差异化改革路径，如深圳可以重点突破数据要素，南京可以重点探索科技成果转化，成都则可以聚焦农村土地，形成可复制经验。

　　协同治理。建立跨部门要素市场化改革联席会议制度，打破数据孤岛、政策碎片化格局。

　　风险防控。对数据跨境、碳市场波动等，建立动态监测预警系统，运用区块链技术实现要素交易全流程可追溯，防范系统性风险。

　　（作者刘志彪系第十二届全国政协委员，南京大学长江产业发展研究院常务院长、教授）

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